房地产税立法和试点扩围或并行推进

在2017年全国两会召开的大背景下，新近有两个相互关联的重要观察点，令人瞩目。

其一，两会有个备受关注的热门话题，即全面深改进入攻坚期。全国政协委员、经济学家贾康在接受本报专访时认为，在“供给侧结构性改革”战略方针指导下，今年各项制度创新和重点领域改革将有积极推进。

其二，两会召开前举行的中央财经领导小组第十五次会议，释放了一个重磅信号，即强调“要完善一揽子政策组合，引导投资行为，合理引导预期，保持房地产市场稳定”。就此而言，《房地产税税法》的立法问题，在今年两会上有无可能得到进一步推动?贾康对本报记者说，立法是个“税收法定”落实税改的大方向，意味着住房保有环节税收从无到有，意味着借鉴国际经验并根据中国本土国情约束的需要，形成独特设计的中国《房地产税税法》。

改革须落实于实际工作层面

《华夏时报》：去年全国政协大会上您提出了几个提案：尽快放行商业银行参与国债期货交易;取消国债利息收入免税政策;推出两年国债期货产品;横向科研经费中去行政化。这些提案全部与供给侧改革有关，目前这些提案的落实情况怎样?

贾康：前三个提案都有回音，关于商业银行参与国债期货交易，取消国债利息收入免税政策，以及推出两年期国债期货产品的提案，有关部门很认真地做了研讨和答复，总体来说体现了对于政协委员提案的重视和必要回应。

但也有一些微妙之处，比如第四个提案，关于科研经费管理，我强调对看得清楚的横向课题经费管理，至少不能再变本加厉地行政化，实行官本位、行政化管理，这违反科研规律。去年政协会议刚结束那个当口，曾有正式通知给我，说这个提案转为委员的意见建议，我就理解为可能提案委员会也有难处，转为意见建议就不必让有关部门回复了。

但我比较欣慰的是，虽不能指望回复，但下半年的事态进展却非常明显。

在清华、北大调研座谈的时候，态度非常鲜明，就是要纠偏，对那些不像话的规矩，他直接提出了要改变，多次批评抨击科研经费管理中的繁文缛节。后来中办、国办联合发文对于科研经费的管理，明确要求尊重科研规律，给出了比较系统的指导意见，而且要求年底有关部门要给出这方面的细则。我理解这个纠偏实际上已经由决策层做了安排。

多少有点遗憾的是，到了年底并没有看到有关部门给出什么体系化的细则。但在此之前，至少我们看到社科基金关于经费管理下了新的文件，是更开明，更体现了尊重科研规律的弹性规则，其它的一些部门也都有些不同的侧面表态。最近我得知关于职称评定也有了更积极的新文件规定，不那么形式主义了，一些工作多年的科研人员在解决职称问题时不会再被外语、计算机考试死死卡住了，等等。这些方面还是有一些良性的改进。

《华夏时报》：今年全国政协大会上您有哪些提案?

贾康：今年已形成两个提案：一个是关于用与市场对接的机制来发展信用征信，这实际上涉及到双创过程中与互联网大数据、云计算相结合，使整个社会的信用能够适应发展成升级版的要求。国际经验和我们自己的经验都表明，征信系统一定要有合理的管理架构和对接市场的运行机制。另外一个主题就是我多年研究财税，我提出在深化财税改革过程中间要尽快形成中央、省和市、县三级的事权一览表，这是落实2016年中央关于解决中央地方事权合理划分问题文件的实际工作，我觉得这项必做的重要工作不能再拖了。

《华夏时报》：三级事权一览表?

贾康：对，就是各级政府到底做什么?这个职责的划分被称为政府的财政事权划分。这个事权在中央和地方各级到底怎么划分?光说原则没用。我说的一览表是，还要对应到预算的支出科目体现支出责任，这样才能落实中共十八届三中全会以后反复强调的事权与支出责任相适应，政府职能的合理化要落到实际操作层面等项规定要求。这个事情也拖了多年，改革开放初期就在讲政府职能转变，就在讲厘清各级政府做什么不做什么的具体关系。但是如果没有这样的一览表、明细单，我觉得就是始终把一个改革的方向和非常明确的原则悬在半空，而不能落到实际的操作层面上。

房地产税立法

和试点扩围或并行推进

《华夏时报》：据说《房地产税税法》草案已基本完成，但什么时间出台取决于高层对整个宏观经济发展现状的判断，以及纳税人共识的形成。您认为该法案的立法程序在今年两会上会有什么实际推动吗?

贾康：现在还很难判断。但听到的消息是，住建部领导在这方面有非常明确积极的态度。同时又有一个文件提到，要鼓励地方在若干改革事项上，包括房地产税(这是中共十八届三中全会的表述概念)，继续先行先试。这似乎又是说可以在上海(楼盘)、重庆(楼盘)两地试点基础上扩大试点覆盖面。这两个消息如果说都有它的背景的话，也不妨理解为两方面工作可以并行不悖：一是进入立法过程，从一审往后推;另外是在这过程中也可以再扩大试点范围。至少在设想上二者可以这么结合。但我总觉得实际工作部门是不是会更倾向于二者择其一：干脆扩大试点再进一步积累本土经验，或是干脆正式启动一审，走完立法程序，然后再区分冰火两重天不同的城镇区域，从火的这边率先贯彻通过了的《房地产税税法》。我总觉得实际工作部门会倾向于我的这个说法，如果这边在走立法程序，那边又在扩大试点，一个纵一个横同时做，公众会不会更觉得困惑一些?

《华夏时报》：记得2010年之前您就发表了关于开征物业税的意见，从提议考虑建立《物业税税法》到提议加快《房地产税税法》立法，这个从提议到相关立法的过程，已持续了7年多，在每年两会都是热点问题，而且在全社会也形成了一轮又一轮的讨论热点，为什么实际的推进却非常困难?后来进行试点，本报与您在前几年也讨论过上海、重庆两地的试点，现在您认为，今后试点到底会怎么推进?两地的试点对全国推进房地产税立法有什么特别重要的价值?

贾康：这个问题提得特别好。有人说这两地的试点好像没什么大的动静，当地也没看到房地产价格得到多么有效的抑制，在财政收入的增长中也没占到多大分量。甚至有人说这两地的试点失败了，还有人建议说马上停止试点。一些学界人士好像也自觉不自觉地认为，这两地试点无足轻重。但我不这么看。这两地试点的意义，首先它是敢为天下先。终于在这样一个重要的改革事项上，它敢于破冰试水，这非常值得肯定。它体现了邓小平倡导的在改革方面要有大智慧(601519,股吧)和方向感，要在改革市场化取向上允许大胆地试，大胆地闯。但两地的试点实际是力求柔性地切入，没有拉出一个闯的架式。上海的方案设计就是只动增量，不动存量。重庆稍微激进一点，动存量只动辖区之内可以清晰认定的那几千套花园洋房独立别墅，把别墅概念下的连排双拼都排除掉了，是柔性切入的方案。

而它们启动试点之后，确实积累了非常宝贵的本土经验。如果理性冷静来分析，上海内部总结的就是，试点中的经济杠杆作用是完全可以认定的，它引导着市场相关主体调整自己的预期，引导着开发商定价和购买者博弈的这个市场走向沉稳。因为它是在增量里划定了差别税率，超过均价1倍以上就是从高。博弈的结果就是大家都在琢磨要落在1倍下面一点，不让它跳这个档。这有点像上海人最有商品经济的概念，大家津津乐道怎么去参加拍卖取得“最贵的铁皮”车号，成了一个与商业文明里对接的东西了。它特别有引导作用，就是因为有差别税率。如果购买浦西以外周边地区的房产税率从低，就这一条，他们领导层很欣慰地看到大量新的购买力会被引到浦西之外，这是他们多年想解决的问题，关系到国土开发的配置。过去上海老百姓(603883,股吧)认的就是，宁要浦西一张床，不要浦东一套房，现在就靠这么一个小杠杆，差异不大，居然就能够见效。

《华夏时报》：这很有意思。

贾康：很有意思，但是上海的试点很低调，在内部交流时我才知道他们的试点有这些值得肯定之处。重庆试点的意义后来更明显了，重庆的房地产税试点是激进一点，动了存量，把房地产税制度建设和实际是属于中央现在说的基础性制度建设的土地制度、住房制度、投融资制度结合在一起，所以在这轮来势凶猛的一线城市以及紧跟着的一串中心城市、二线、二点五线等城市房价迅速升温中，重庆房价却是相当平稳。虽然价位也有一点上扬，但总体来说波澜不惊。这跟试点没有关系吗?显然有关系。房地产税不是万能的，但在推进改革的组合举措里，不选它又是万万不能的。它不是定海神针，可以把所有的麻烦都搞定，但它是宏观经济寻求健康发展过程中，一定要配套进去的改革事项。

《华夏时报》：目前该项立法的争议关键之处到底在哪儿?最受瞩目的核心内容究竟是什么?

贾康：立法是个大方向，这意味着住房保有环节税收从无到有，意味着借鉴国际经验并根据中国本土国情约束的需要，形成独特设计的中国《房地产税税法》。

重庆的试点动了存量，但是它规定独立别墅要给出180平米的免征额。第一单位扣除是非常重要的一条本土经验。现在如果真的启动立法的时候，上海、重庆试点的本土经验这条就应该体现在立法中。中国的国情是，社会可接受的立法考虑，一定要做第一单位的扣除，而不能像美国那样普遍征收。

《华夏时报》：前几年您提的建议里有非常重要的一项内容，就是首套房不征。

贾康：对。所谓第一单位怎么扣呢?可以是扣首套房，或者有些人倾向于更精确一点扣人均多少平米，那也可以，因为现在不动产登记制度使信息支撑条件没有问题。

但是具体讨论起来就很复杂了，人均40平米这是社科院方案，有人马上在网上以假设情景的方式提出反对意见说，这一家父母带一个自己的未成年孩子算是一个家庭住在120平米的房子里，这是一个纳税单位，按照社科院方案这时他们不用交税，因为人均40平米刚刚好。但如果孩子出现不幸例如车祸身亡，父母悲痛欲绝之际会不会有税务官敲门说这家情况有变化，该交房产税了。这个反对意见以这样一个假设情景提出来，对研究者的提示就是，税法不能光考虑执行起来严丝合缝，有信息支撑、有可操作性这些要素，还得考虑一旦纳税人情况变化，情理上、社会感受上会不会有一些比较突出的问题。这就使我想到是不是可以更宽松一点，更开明一点，干脆第一套房不交税了，那不就避开了这个问题嘛。

但是有人说如果第一套房不交，你看着离婚潮马上会来，中国人已经领教了离婚潮。于是另外一种建议就跟上来了：能不能再宽松一点，单亲家庭第一套房不交税，双亲家庭两套房不交，大家不用动假离婚来避税的心思。那就是从第三套房开始征税，这跟潘石屹当年的建议就高度一致了。

反正总体上要先建一个制度框架，在社会可接受的情况下，使这个税的运行从无到有，之后我们可以再相对从容地去考虑改进。发展立法过程中，还会有动态优化改进。这都是在立法过程中要解决的很现实的问题。至于税率，肯定是一个空间，不能说中央牵头定的地方税，一下定死一个税率，国际经验也不认同这种方式。要给出一个区间，由地方通过特定的程序确定。执行起来也可以区分先后，不能全国所有城镇同时执行。最大可能性就是，冰火两重天的情况下，火的这边先执行。什么叫火，什么叫冰呢?可以拿具体的指标放进去。去库存压力仍然非常沉重的几百个三四线城市不用急于动，等到条件具备，再从容加入，怕什么呢?

中国式立法设计仍需柔性切入

《华夏时报》：该项税法的立法过程已经很长了。最近住建部官员说要加快房地产税立法，这在目前市场背景下，意图何在?

贾康：这个表态我觉得不应该是官员个人的感受，一定是内部有所讨论。如果加快的话，无非还是重复三中全会的要求，要积极一些，把这个立法过程先启动起来;立法了以后，一审，征求社会意见，二审、三审，很可能还要推到四审，一定有激烈的争议。

《华夏时报》：现在立法草案出来了，若继续往下走的话，立法过程会进行到哪一步

贾康：很难说，今年两会上看看消息吧。如果有更明确的时间表，什么时候一审真正启动，我觉得那就好估计了，无非就是一审、二审这么推起来，快一点慢一点的问题。

《华夏时报》：记得去年您在接受媒体采访的时候提到2017年两会上《房地产税税法》可能获得通过。

贾康：不，当时我的意思是说，按照中央的时间要求，2017年如能通过，应该勉强能够对得上时间表的时点了。因为中央要求说，财税改革重点和基本的事情2016年要做出来，2016年已经过去了，作为一个立法，如果2017年能够完成，好歹跟中央时间对起来差得不太明显，但现在看起来更难了。

《华夏时报》：难在哪里?有观点认为，目前中国社会拥有房产数量最多的人，又恰恰是那些手握房地产税法定义权的人。您怎么看?

贾康：不敢说都在对应性上，但肯定有一定的对应性。除了富豪有多套房产、豪宅之外，体制内的官员从中央到地方有多套房的相当可观。比如我了解的，地方上多套房的来源是什么呢?他未必就是搞了什么不正当的贪赃枉法的事儿，就是在实际推进过程中间有一些具体的机遇，伴随着相关制度不成熟，机遇就容易倾向体制内的人员得实惠。比如说房改了，有一套原来公共福利分房变成商品房，这是以很低价拿到手的;各个地方有关部门合理取得了土地使用权，可以在这个地皮上集资建改善房的。那么哪些部门可以拿到这个地皮呢?走完正常程序拿到地皮最便捷的是当地有实权的发改委、财政部门等等。拿到了以后建成的集资改善房，不是按照大家自愿出钱多少来分配，而是按照行政等级从高到低来分配，大家都只象征性地出点钱，厅长可能是200多平米一套，处长可能是150、160平米一套，到了科长可能120平米一套，科员好歹也混个90平米一套，这样的房子早已经成为了这些人的第二套房，甚至第三套房。

《华夏时报》：是不是还有另外一种情况，有一大批民众手中有较多储蓄资金怕贬值，就把投资房地产作为重要的保值增值手段，于是有人手上有好多套房子以对付通胀。这些人的利益是否不应受到损害?

贾康：对，有一些这样的情形。在综合权衡之后，愿意出钱再买房子是等于购买了商业性的社会保险，这个判断有道理。因为他有基本的经济知识，知道中国城镇化水平还要一升再升，这个空间里中心区的不动产一定是成交价上扬曲线。在它演变的过程中，人们买第二套、第三套房，没什么贬值的风险，却很可能拿到升值的好处，那就是所谓商业性的社会保险。而如果推出房地产税，对这部分人的影响是什么呢?如果还愿意继续保有他的第二套、第三套住房，他会考虑不让房子空置，而把它租出去，取得租金对冲新的税收压力。这有什么好处呢?就是降低空置率。空置率的降低，对于社会来说是一个非常明显的帕累托改进，无人受损，全都受益。土地集约利用程度提高，租房市场供给一下涌出来一块，一分钱新的投入没有，一下子供给却丰腴起来了。那会稳定房租的价格，使低中收入阶层，要租房住的人在这里受益。这有利于要素流动，使整个社会综合效益也提高了。

《华夏时报》：这部分人手中房子本来大部分也是用来出租增加收入的，征税之后他肯定要损失掉一部分收益。

贾康：对，税收就是一种利益的让渡嘛。这会倒逼房主降低空置率。

《华夏时报》：这部分人的投资行为，本来就是为了应对通胀而采取，其利益是不是应该有什么办法保护，而不是通过征税让他们利益受损?

贾康：如果考虑这部分人的利益，我觉得税制设计总体来说要带有一定的柔性切入的特点，不要弄得一下调节力度那么猛。再一个就是要更好地提供租房市场服务。以后如果真的有了这个税，空置房会大量进入租房市场，这时候政府要提供相关的信息给予引导，相关的市场服务要做得更周到更细致。至于说这些利益上有了新的压力主体，属于中产阶层以上的人，房产税对他们来说不会伤筋动骨。

不排除有人认为，干脆就把这个房子卖掉。这也不是坏事。有三套房留两套卖一套也是一种选择，总体来说，就是要素可以流动，综合效益提升。

《华夏时报》：如果从供给侧改革角度来看，《房地产税法》是不是也是一种有效的制度供给，但它究竟能不能降低房价和有效改善市场供给，会不会最终甚至导致楼市崩盘?

贾康：制度供给的性质是肯定的。因为它是税制，是制度组成部分，是经济杠杆，是一种依法调节利益的杠杆，引导市场预期。它对于房价的影响不能说没有，但不是说仅仅就这一个因素就决定了市场总体的一切事情，它会跟其他的要素和制度供给等等形成一个互动关系。要素的流动在不动产方面有它的一些特定规律，总体来说，就是不动产相关到土地所有权、使用权的时候，是自然垄断的性质，谁拿到谁垄断，政府就得有特定的一些这方面的国土规划，及建筑方面各种看着像清规戒律的规定，装到笼子里来管，这在各国都一样。

在税收运行调节过程中，从长远来看，它使供需之间的平衡状态更趋向于合乎意愿，抑制那种肆无忌惮的炒作，使房价表现出中长期上扬曲线的斜率能够得到一定控制，使得这条曲线不那么陡峭。

市场交易过程中，因为抑制了肆无忌惮的炒作，就抑制了价格大起大落，抑制了大起这个过程中的泡沫，也减少了与大起大落伴随的社会恐慌和不满，总体来说是更收敛更沉稳。所谓房价受到的影响，是这个税跟其他的各种各样的配套的制度综合在一起，使中国走过城镇化高速发展阶段，这个重要的支柱产业更健康。

会不会引出崩盘，取决于方案设计上能否适当谨慎。如果感觉力度过猛，一个阶段性的回调变成一个大的冲击市场，类似于崩盘式的恐慌局面，那我们当然要尽量避免。上海、重庆两地试点柔性切入，不就是担心社会上接受不了吗?事实证明，他们柔性切入后对社会总体来说，还是波澜不惊的。

有一些评价认为两地试点好像没什么作用。我前面的分析是说，要看到它的作用是实实在在表现出来了，我们在新的立法过程中就要吸收借鉴两地试点的本土经验，掌握柔性切入。但是适当把力度可以往上调一调，现在重庆不是已经把免征的那部分收紧了?这都是动态的、渐进发展过程中可以相对从容掌握的。一定要避免以后造成的问题，比解决的问题还多，后边的可持续性受到了威胁，那就是我们做的方案水平不够格了。

《华夏时报》：这个法律的设计者要考虑到国内实际情况，不大可能像美国一样的高税率，很多人买得起房，但是养不起房。

贾康：美国那个情况是，因为多年早有这样的制度，习惯了，大家买房的时候一定相对理性地考虑了养房子养得下去养不下去，这个在美国就不成为太大的问题。每年房地产税具体在地方的税率，在大家都知情的情况下，一般来说是倒算的。预算编制部门给出信息，这一年政府要做的事情摆在那里，这些事情非做不可。那么把别的收入都算在一起，可以发地方债的也说好，这一年还可以发多少地方债，算在一起以后，然后说这缺口还有多大?对这个缺口倒算一个自己当地财产税税基，乘上适当的税率所给出的量值水平。倒算出来的税率让大家讨论可不可以，适当调高一点调低一点，大家可以发表意见。但总体来说，这就是一个基本的技术路线，通过当地的程序认定以后，每个年度按照这个倒算出来的税率征收。收入入库后，地方政府给所有纳税人一封感谢信，同时说清楚这些钱在预算安排里都用于哪些方面，这其实是一个很好的机制。

《华夏时报》：非常透明。

贾康：在阳光化的透明情况下，它是民主化、法治化的公众参与机制。

今年主题将关注重点

领域改革要领

《华夏时报》：去年您在这里接受我们采访时谈到供给侧改革最需要七个方面的有效供给，一个是有效制度供给，还有有效规划供给、有效政策供给、有效科技供给、有效人才供给、有效投融资供给，还有全球布局的有效资源供给，同时您还提到要防止错误的制度供给，一年过去了，这些方面现在有多大程度的改善?

贾康：从供给方面后来我加了一条，还要考虑环境的供给。从生态文明和环境保护、绿色，在环境保护和发展的权衡这方面要掌握好，这是一种有益的供给，至少八个方面。

当时我跟您谈到的防止供给侧改革方面走偏，我觉得是很有现实意义的。实际生活中，如果有一个好的概念，但没有把握供给侧改革内在逻辑和实质的机制性要求的话，是很容易走偏的。比如去年我们看到的以加强管理为名，跟知识分子过不去，可以说这是它一个堂而皇之、名正言顺要做的加强管理的工作，这也是供给侧的供给管理，但它明显走偏了，所以中办、国办要发文纠偏。去产能大家都认为有必要，但是煤炭行业居然推出所有的矿井一年只能开工276天以内，封顶，不许超出，这违反了煤矿生产运行规律，实际上是强制性一刀切式地压产量。煤炭这个行业里各个主体那些所谓落后产能挤掉了吗?没有。你把这些落后产能跟其他产能一样保护下来了，只不过形式主义地压了煤矿行业的产量。这样所谓的去产能，带来的结果就是过了某个临界点，市场的煤价一下子迅猛反弹。供给侧改革这个去产能所追求的实质性去落后产能，没有很好地达成意愿。这就是一个很重要的观察视角：很好的概念，供给侧改革，它的施行过程中间是按照什么样的要领?能不能让市场充分发挥作用?政府在这里怎么样尊重市场规律，掌握好理性的供给管理方案?这都非常关键。

《华夏时报》：去年在这里还向您请教过楼市、股市、债市或资本市场反映出的改革取向，这些方面的改革取向到现在实现了什么样的目标?困难到底在哪里?还会有什么变化?

贾康：这是大家关注的一些热点。

楼市，现在中央的指导方针非常值得肯定。就是在2016年这一年的上半年还在讲去库存，下半年注意力就不得不转到以9·30新政体现的、怎么把热的这端压住，不要再引起更大的社会焦虑。使中央在经济工作会议上非常明确强调的“要推进房地产市场相关的基础性制度建设，打造长效机制，来促使房地产市场健康发展”这个有战略高度、有中长期长远考虑的指导方针，得以贯彻落实。

股市2016年年初有熔断机制，大家感受很不好。到了2017年，大家体会到去年后来的调整，相对来说是一个休养生息的过程。对于险资的关注，这一次特别明确强调了要在这方面做进一步的纠偏，加强制度建设，防范金融大鳄不良的兴风作浪。那是不是经过一段时间以后，能够处理得符合市场规律，推进制度建设，有助于跟着经济基本面可能出现的探底企稳，使股市信心得到一定的凝聚和回升呢?不排除这样一个前景。

《华夏时报》：今年两会讨论的最重要的主题是什么? 最值得投资者期待的好消息可能会是什么?

贾康：中央说要把2017年作为供给侧结构性改革的深化之年，各行各业怎么样贯彻这个方针?两会可能要讨论一些重点的要领。

中央经济工作会议已经非常强调保护产权，这一点今年两会上可能将再次得到强调，并对接到一些具体操作上。比如加快编纂民法典，进一步鼓励企业家精神和不要对民营企业一味追究过去的所谓“原罪”，特别是纠正侵害企业产权的错案冤案，这显然是有所指，但到现在为止没听到案例。这些事情我觉得跟投资信心的恢复，或者说进一步引进有效投资来支撑引领新常态，有比较密切的关系。